【行业】房地产-中国土地资源稀缺吗?(21页)

人多地少是中国的基本国情,中国人口密度约为世界平均水平的 2.5倍,人均耕地面积约为世界平均水平的 1/2,以全球 9.3%的耕地养活了18.4%的人口。根据世界银行统计,2018 年中国人口密度为 148 人/平方公里,约为全球平均水平(60 人/平方公里)的 2.5 倍,高于高收入国家(34 人/平方公里)、中等收入国家(72 人/平方公里)、低收入国家(52人/平方公里)。具体来看,中国人口密度高于美国(36 人/平方公里)、法国(122 人/平方公里),但低于英国(275 人/平方公里)、日本(347 人/平方公里)、韩国(530 人/平方公里)。在人均耕地面积方面,2016 年中国人均耕地面积 0.09 公顷,大约为全球平均水平(0.19 公顷)的 1/2,低于高收入国家的 0.29 公顷、中等收入国家的 0.17 公顷、低收入国家的 0.19 公顷。具体来看,中国人均耕地面积低于美国的 0.47 公顷、法国的 0.27 公顷,但高于日本的 0.03 公顷、韩国的 0.03 公顷,和英国(0.09公顷)接近。2016 年中国耕地面积为 20.24 亿亩,约占全球耕地面积的9.3%,而 2018 年中国人口为 13.95 亿人,约占全球总人口的 18.4%。

官方通过建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张,比如 2014 年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内。从土地供给政策来看,《土地管理法》规定中国土地管理以耕地保护为目标,实行土地用途管制,严格限制农用地转为建设用地。全国层面,自然资源部编制土地利用总体规划,比如《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020 年)》,采用耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模、城镇工矿用地规模等指标控制。地方层面,各级政府按照新增建设用地总量不超过上一级土地利用规划的原则,编制土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划。此外,建设部门也制定了相应的规划标准,比如《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137-90)、《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)、《镇规划标准》(GB 50188-2007)等,不仅对城市、建制镇的规划人均建设用地标准进行明确规定,还对不同类型用地的面积及比例进行了区间规定。1990 年原建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》要求,规划人均城市建设用地指标控制在 60-120 平方米之间;2011 年住建部《城市用地分类与规划建设用地标准》要求,人均城市建设用地控制在 65-115 平方米之间;2014 年原国土部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求,人均城市建设用地目标严格控制在 100 平方米以内。需要注意的是,当前执行的规划人均城市、建制镇建设用地标准等,基本沿袭了 1990 年制定的规划标准。但是,当时并未执行耕地占补平衡政策,对包括耕地在内的各类土地面积数据掌握也比较粗糙,比如 2009 年全国第二次土地调查发现中国耕地面积为20.31 亿亩,较 2008 年提升 2.05 亿亩。

由于 1998 年开始执行占补平衡政策,城市化带来的城镇用地扩张实际上并不影响耕地保护及粮食自给。一方面,1998 年《土地管理法》要求按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。此外,2006 年城乡建设用地增减挂钩开始试点,后逐渐推至全国。根据原国土部数据,2000-2009 年建设占用对耕地面积减少的贡献仅为 18.2%,其他为生态退耕、灾毁耕地、农业结构调整等,2010 年后逐渐上升为 80%左右,但补充耕地面积依然大于建设占用耕地面积。比如,根据《全国土地整治规划(2011-2015 年)》,2006-2010年实际建新占用耕地面积 113.7 万亩,通过增减挂钩,实际复垦还耕面积达 148.1 万亩;根据 2016 年度全国土地变更调查结果,2016 年依法批准建设占用耕地 225.7 万亩,同期实施各类整治项目共补充耕地 266.8 万亩,超出建设占用 41.1 万亩。而且,占补平衡政策已经从早期的数量平衡到数量—质量平衡,逐渐发展为数量—质量—生态平衡。另一方面,中国耕地撂荒现象较为严重。根据中国科学院地理科学与资源研究所李升发等(2016)统计的全国 153 个山区县的撂荒信息,2014-2015 年全国山区县耕地撂荒率为 14.3%。2015 年西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心对全国 29 个省、262 个县市的住户跟踪调查发现,2011 年和 2013年分别有 13.5%和 15.0%的农用地处于闲置状态。假设以 15.0%的耕地撂荒率估算,中国约有 3 亿亩耕地可利用,这意味着即便在粮食生产效率不变的情况下,粮食产量仍有进一步提升空间。

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