19 世纪中叶，随着美国率军舰叩开日本闭关锁国的大门，明治维新成功后，新政府处于发展经济和确保全国统一的目标，在财政薄弱的情况下仍然首先发展铁路建设。1869 年，以政府向英国借款的形式修建了东京新桥—横滨铁路，并在1872 年完工通车，这标志着日本铁路历史的发端。之后陆续修建了大阪—神户、大阪—京都铁路线。 1872-1881 年间，明治政府对铁路奉行“官设官营”的原则，但由于铁路建设投资大、时间长，国家财政难以承担，这一时期日本铁路建设速度并不快，仅建成 161.55 千米。1881 年，民间资本开始准许参与修建铁路，日本的第一家私营铁路公司“日本铁路公司”成立，铁路建设步入了官私并存阶段。民间资本的参与加快了铁路建设的步伐，到 1905 年为止，日本铁路总里程达到 8520 千米，而国有铁路里程仅占比 30%。 甲午战争和日俄战争的胜利，促进了日本资本主义进一步发展，国内出现了新的投资热潮。而经济的高速发展和作为商品流动大动脉的铁路的分散经营产生了根本矛盾，因此铁路国有化势在必行。1906 年颁布的《铁路国有法案》决定将17 家规模较大的私营铁路公司收归国有，这标志着日本铁路发展从官民并重时代转变为官主民从时代。